弘扬法治精神  推进依法治统

——《中华人民共和国统计法》解读

绍兴市统计局  彭上升

一、统计法修改的背景和概念

1、统计法的概念

2、《统计法》修改的背景

1、统计法的概念

统计法是调整统计部门管理统计工作、进行统计活动中与其他相关方面发生的社会关系的行为规范的总称。它是由国家制定的关于统计活动的行为准则。具体地说，统计法规定了统计部门与其他国家机关、社会团体、企业事业组织、个体工商户及公民在统计活动、统计管理工作中所形成的社会关系，包括统计行政机关的职权、职责；统计调查者与统计调查对象的权利、义务；违反统计法的规定或不履行职责、义务应承担的法律责任等。新统计法适用于各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织实施的统计活动。如去年在全国范围内开展的扶贫开发建档立卡工作就是我们扶贫部门组织实施的统计调查活动。

2、《统计法》修改的背景

2009年6月，十一届全国人大常委会第九次会议通过了修订后的《统计法》。这是一部在社会主义市场经济体制下能够比较有效地组织统计工作的《统计法》，是一部能够基本保障统计数据真实可信的《统计法》，也是一部基本符合国际通行统计规则的《统计法》。修订背景：一是原《统计法》与现有市场经济体制统计工作不相适应，发展还不充分，内容还不够完善；二是统计工作在认识国情、反映国力、把握国势和国家的决策管理中发挥着更加重要的作用。同时，在广大公民的日常生活中，统计数据也越来越重要。三是随着我国对外开放程度越来越高，在国际经济舞台的分量也越来越重。受各种利益主体多元化的影响，统计工作的难度越来越大。

针对上述情况，为充分维护统计工作的权威性、准确性、真实性，防止统计数据相互“打架”和“数出多门”的现象，2005年5月11日，国家统计局正式启动统计法的修订工作，成立了统计法修订领导小组和工作小组，并向全社会发布公告，征求各方面对修订统计法的意见，经过4年多的努力，现行《统计法》得以正式施行。

二、统计法律基本内容和特征

基本内容

（一）统计法律制度构成

1.统计法律：全国人大及其常委会

2.统计行政法规：国务院

3.地方性统计法规：具有立法权的地方人大及其常委会

4.统计行政规章：部门统计规章和地方统计规章

5.统计规范性文件：规范公民权利义务的文件

（二）统计法要点

1．立法目的：科学有效统计，保障数据质量，发挥统计作用

第一条 为了科学、有效地组织统计工作，保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用，促进社会主义现代化建设事业发展，制定本法。

2．适用范围：政府统计调查

3．基本任务：统计调查与分析，统计资料与咨询，统计监督

4．规范主体：政府统计者，统计调查对象，统计用户

5.政府统计调查：国家调查，部门调查，地方调查

（三）统计体制

1.组织体系：国家统计局，国家调查队，地方政府统计机构及人员，部门统计机构及人员

2.业务体系：集中统一的统计系统

统计标准

基本单位名录库。

国家统计项目及其国家统计调查制度。

统计调查行为规范。

数据质量控制。

细则：第二十一条　国家建立健全统计数据质量监控和评估的制度，加强对各省、自治区、直辖市重要统计数据的监控和评估。

统计资料管理和公布制度。

统一管理全国统计工作。

审批备案部门统计调查项目及制度。

审批部门统计标准。

审批地方统计调查项目及制度。

组织管理全国统计工作的监督检查，查处重大统计违法行为。

3.管理体制：统一领导，分级负责

1）统一领导

国家统计局统一组织领导和协调全国的统计工作。

（1）垂直管理国家调查队。

（2）统一领导地方统计业务工作。

（3）统一指导部门统计业务。

（4）统一审批地方和审批备案调查项目及制度。

（5）统一组织管理全国统计工作的监督检查，查处重大统计违法行为。

2）分级负责。

（四）统计法核心要义

1.坚持国家统计优先

第十一条 统计调查项目包括国家统计调查项目、部门统计调查项目和地方统计调查项目。

国家统计调查项目、部门统计调查项目、地方统计调查项目应当明确分工，互相衔接，不得重复。

2.坚持独立统计

第六条 统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，不受侵犯。

3.坚持规范统计

第十四条第三款 统计调查应当按照统计调查制度组织实施。变更统计调查制度的内容，应当报经原审批机关批准或者原备案机关备案。

4.坚持如实统计

第二十九条 统计机构、统计人员应当依法履行职责，如实搜集、报送统计资料，不得伪造、篡改统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的统计资料，不得有其他违反本法规定的行为。

统计人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，对其负责搜集、审核、录入的统计资料与统计调查对象报送的统计资料的一致性负责。

5.坚持公共统计

第二十三条 县级以上人民政府统计机构按照国家有关规定，定期公布统计资料。

国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。

第二十六条 县级以上人民政府统计机构和有关部门统计调查取得的统计资料，除依法应当保密的外，应当及时公开，供社会公众查询。

6.坚持诚信统计

第九条 统计机构和统计人员对在统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予以保密。

第二十五条 统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的。

7.坚持违法必惩

统计法三十七至四十五条对是对违法责任的追究。

主要特征

统计有哪些特点？

统计的特点主要有四性：即数量性、总体性、整体性、社会性。最基本的特点是数量性和整体性。

1、数量性：统计学的认识力首先表现它以精确的和无可争辩的事实作为基础，同时，这些事实用数字加以表现，具有简短性和明显性。数量性是统计学对象的重要对象特点，这一特点也可把它和其他实质性的社会科学（如政治经济学）区别开来。

2、总体性：统计学的认识对象是社会经济现象的总体的数量方面。从总体上研究社会经济现象的数量方面，是统计学区别于其他社会科学的一个主要特点。如国民经济总体的数量方面、社会总体的数量方面、地区国民经济和社会总体的数量方面、各企事业单位总体数量方面等等。

3、具体性：社会经济统计的认识对象是具体事物的数量方面，而不是抽象的数量关系。这是统计与数学的区别。

4、社会性：社会经济现象是人类有意识的社会活动，是人类社会活动的条件、过程和结果，社会经济统计以社会经济现象作为研究对象，具有明显的社会性。统计学研究社会经济现象，这一点与自然技术统计学有所区别。

统计法有什么突出特点

统计法作为规范统计活动的法律规范，与其他部门法相比，具有突出的特点：

1、调整关系的特定性。是统计部门在组织管理统计工作和进行统计活动过程中与其他相关方面发生的社会关系；

2、规范内容的专业性。统计法的专业性，是指统计体系中包含着大量的关于统计工作的技术性规范。例如统计调查制度、统计调查方法、统计标准等。

3、管理对象的双重性。

4、惩戒方式的兼容性。

三、新《统计法》的十大重点

新修订统计法的基本宗旨就是保障统计数据质量，进一步提高统计的公信力。核心任务就是有效的预防和制止行政干预统计数据。具体有十大重点。

（一）将真实性作为《统计法》的核心价值。总则中明确指出，保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性是制定统计法的重要目的，首次将真实性摆在第一位，在《统计法》中共有9处提到真实性，切实提高了新统计法的针对性和严肃性。真实性作为立法核心价值，具有统领作用，像一条红线贯穿始终。新《统计法》为了实现这一立法目的，设计了一系列法律制度。我们所说的10大亮点，其余9个亮点都是从不同方面、不同角度对保障统计资料真实性所作的制度安排。

（二）完善了统计调查项目审批制度。一是减少了审批主体。新《统计法》规定地方各级人民政府的各部门只有制定统计调查项目的权力，与原《统计法》，县级以上地方各级人民政府的各部门都具有统计调查项目的审批权的规定有较大改变。这样调整后，统计调查项目的审批主体大约减少95%，更便于规范和严格管理项目审批工作，从而避免报表多滥、保障数据质量的非常重要的制度设计。二是严格了审批程序。新《统计法》第十三条规定：统计调查项目的审批机关应当对符合法定条件的调查项目，作出予以批准的书面决定，并公布；对不符合法定条件的调查项目，作出不予批准的书面决定，并说明理由。

（三）建立了统计调查过程管理制度。加强对统计调查过程的管理，对于保障统计数据真实可信至关重要，新《统计法》强化了统计数据质量的法律保护制度。一是加强了领导干部行政约束。新《统计法》第六条第二款规定了领导人员的“三个不得”，明确要求地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人，不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。二是更加注重对统计机构、统计人员的约束。针对近年来统计违法行为的新变化，第二十九条规定，统计机构、统计人员不得伪造、篡改统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的统计资料，不得有其他违反本法规定的行为。三是推广网络报送资料制。新《统计法》第十八条规定，县级以上人民政府统计机构根据统计任务的需要，可以在统计调查对象中推广使用计算机网络报送统计资料。这样既有利于提高效率，更有利于保障数据质量。对于统计调查项目的制定机关来说，统计数据生产过程就变得可追溯、可监督、可控制。德国联邦统计局局长访问中国国家统计局时，对这一条非常赞赏。

（四）建立了统计经费保障制度。政府统计机构既是统计行政主管机关，又是统计数据生产机构。因此，除了一般行政机关所需的运行经费外，还需要统计数据生产经费。这是统计经费需求的一个显著特点。原《统计法》关于统计经费只字未提，而在新《统计法》第十九条对于经费保障做出了明确规定，县级以上人民政府应当将统计工作所需经费列入财政预算。重大国情国力普查所需经费，由国务院和地方人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保到位。可以说，有保障的统计调查经费是聘用合格的调查人员的前提，同时也是统计数据质量的基本保障。

（五）严格了单个统计调查对象资料保护制度。新《统计法》第二十五条规定：统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的。这条规定对于保障统计调查对象的商业秘密、个人隐私等合法权益，促进他们如实履行统计义务，具有重要意义。同时在全国人大常委会通过的《刑法修正案（七）》中，对相关内容也有明确规定：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务的过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，将追究刑事责任。

（六）完善了部门间资料提供制度。政府统计机构为了综合汇编统计数据，开展国民经济核算，评估数据质量，需要有关部门提供大量统计数据和相关资料。新《统计法》第二十二条规定：县级以上人民政府有关部门应当及时向本级人民政府统计机构提供统计所需的行政记录资料和国民经济核算所需的财务资料、财政资料及其他资料。这一条规定是有很强的针对性的，对于保障政府统计机构履行法定职责具有重要意义。新《统计法》第二十二条同时还规定：“县级以上人民政府统计机构应当及时向本级人民政府有关部门提供有关统计资料。”这一规定是贯彻统计工作各参与方权力与责任平衡原则的具体体现。

（七）强化了统计信息公开制度。统计信息是现代社会的基础信息，是公民和经济社会组织参与经济社会活动的重要基础。遵循统计信息公开和保密原则，不仅是统计立法的重要突破，也是政府信息公开立法的重要突破。新《统计法》第二十条就有明确的规定：县级以上人民政府统计机构和有关部门以及乡、镇人民政府，应当建立健全统计信息共享机制。第二十六条规定：县级以上人民政府统计机构和有关部门统计调查取得的统计资料，除依法应当保密的外，应当及时公开，供社会公众查询。这些规定，对于充分发挥统计信息的价值，充分发挥社会对统计数据质量的监督作用，具有重要意义。

（八）明确了国家统计局调查队的法律地位。新《统计法》第二十七条中规定，国家统计局根据工作需要设立的派出调查机构，承接国家统计局布置的统计调查等任务。同时第三十三条明确了国家调查队的案件查处权，第四十六条明确了国家调查总队对由市县调查队行政处罚引起的行政复议案件的管辖权，第四十八条明确了国家调查队作为政府统计机构的法律地位。也就是说，上述条款规定，对于国家调查队更好地依法履行职责，提高统计调查能力，保障统计数据质量，将发挥重要作用。

（九）赋予了政府统计机构更大的监督检查权和处分建议权。新《统计法》增设了“监督检查”一章，第三十五条明确授予县级以上人民政府统计机构在调查统计违法行为或者核查统计数据时的6项权力。第三十六条同时规定了有关单位和个人配合检查和核查的义务。第四十三条规定，县级以上人民政府统计机构查处统计违法行为时，认为对有关国家工作人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议。这些规定对于解决长期以来统计监督检查缺位、乏力等突出问题，具有重要意义。

（十）完善了统计法律责任制度。统计工作的主要参与方主要分三类，即：管统计、用统计的人；生产统计数据、管理统计工作的政府统计机构、有关部门和统计人员；统计调查对象。新《统计法》对这三类主体都增加了应当承担的法律责任的种类，加大了违法行为的处罚力度。一是创设了有关负责人对严重统计违法行为失察的法律责任。新《统计法》第三十七条的规定，地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人对本地方、本部门、本单位发生的严重统计违法行为失察的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报。这一规定很大程度上维护了法律的尊严。二是对统计工作的组织实施者，新《统计法》规定了更多种类的法律责任。新增了7类应当追究责任的违法行为：未经批准擅自组织实施统计调查的；未经批准擅自变更统计调查制度的内容的；要求统计调查对象或者其他机构、人员提供不真实的统计资料的；未按照统计调查制度的规定报送有关资料的；违法公布统计资料的；泄露在统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料的；违反国家有关规定，造成统计资料毁损、灭失的。非常显然，新《统计法》对统计机构、统计人员的工作要求更高、更严；如果执行不好，统计机构、统计人员承担的责任将更多、更大。三是增加了统计调查对象违法行为的种类和处罚力度。新增了对统计调查对象应当追究法律责任的5类违法行为：拒绝答复或者不如实答复统计检查查询书的；拒绝、阻碍统计调查、统计检查的；转移、隐匿、篡改、毁弃或者拒绝提供原始记录和凭证、统计台账、统计调查表及其他相关证明和资料的；迟报统计资料的；未按照国家有关规定设置原始记录、统计台账的。同时规定，对企业事业单位或者其他组织的5类违法行为，情节严重的，可以并处20万元以下的罚款。也即对有违法行为的统计调查对象的罚款上限，由5万元提高到20万元。

通过以上可以看出，新《统计法》具有三个显著特点：一是更加注重统计活动各参与方权力与责任、权利与义务的平衡；二是更加注重统计工作过程的管理；三是更加注重统计规则和可操作性。

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