为全面做好“十三五”时期我市人口工作，统筹解决人口问题，推进人口与经济社会、资源环境协调发展，根据《绍兴市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等政策文件，编制本规划，主要阐明“十三五”时期绍兴市人口发展的总体思路、发展目标、主要任务和保障措施等，是未来五年做好我市人口发展工作的重要依据。

一、发展背景

（一）发展基础

“十二五”时期，在市委、市政府的正确领导下，全市各级、各有关部门认真贯彻国家、省关于人口发展的决策部署，坚持计划生育基本国策，调整完善人口政策，人口总体呈现健康、稳定发展态势，继续保持低生育水平，稳步提高人口素质，有序推进人口城市化，有效提升基本公共服务水平，为建设现代化绍兴创造了良好的人口环境。

1.人口总量缓慢增长。“十二五”期末，绍兴市户籍总人口为443.11万人，比2010年末增加42000人，增长率为0.96%，年均增长8400人。根据2015年浙江省1%人口抽样调查数据公报，年末全市常住人口为496.8万人，同第六次人口普查时的491.22万人相比，五年间增加5.58万人，增长率为1.14%，年均增长11160人。

2.低生育水平保持稳定。“十二五”时期，我市户籍人口出生率、死亡率保持平稳态势，2011-2015年户籍人口自然增长率分别为0.42‰、0.77‰、0.68‰、2.64‰、0.43‰。严格执行国家计划生育政策，2011-2015年计划生育率分别为97.2%、96.53%、96.35%、96.13%、95.66%。五年间共出生174804人，年均出生34961人，受单独两孩等政策因素影响，“十二五”后期我市人口自然增长率缓慢抬升。

3.人口素质稳步提升。实施以“七免三补”政策为核心的优生促进工程，加强“优生咨询、孕前检查、婚姻登记”为一体的综合服务平台建设，构建了预防发生、减少出生、治疗缺陷的出生缺陷三级干预体系。至2015年，我市人均期望寿命达到80.61岁，比2010年提高了1.69岁，孕产妇死亡率6.06/10万，5岁以下儿童死亡率4.15‰，婴儿死亡率3.12‰，主要健康指标保持全省先进水平。全市人口受教育水平稳步提升，2015年学前教育三年入园率98.5%、义务教育巩固率100%；高等教育毛入学率55%，比2010年提高了6个百分点；15岁以上公民平均受教育年限11.5年，比2010年提高了1年。

4.出生人口性别结构合理，人口老龄化程度上升。我市加大出生人口性别比综合治理力度，多部门定期开展打击“两非”行动，综合治理出生人口性别比偏高难题。2011-2015年，我市出生人口性别比维持在106左右，连续多年处于正常范围。另一方面，我市人口老龄化趋势不断加剧，截至2015年末，全市60岁以上户籍老年人口达到100.87万人，占总人口的22.76%。日益加剧的人口老龄化程度，带来社会养老负担加重。但随着我市外来人口的流入，一定程度上减轻了劳动力的抚养比，为全市经济社会发展带来了人口红利。

5.稳步推进基本公共服务均等化，人口城市化水平明显提高。通过市区行政区划调整、中心镇行政体制改革，加快推进了城乡一体化进程，有序推进农业转移人口市民化。截至2015年末，全市常住人口城市化率达到63.2%，比2010年提高了4.7个百分点。2013年，我市纳入“国家流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化试点城市”，全面落实流动人口计划生育“八免四补”服务政策，不断提高流动人口卫生和计划生育均等化服务水平。“十二五”时期，全市累计新增城镇就业人口54.49万，人才资源总量达到110万人，职工基本养老保险参保人数219.7万人，城乡居民基本养老保险参保人数113.9万人，职工基本医疗保险参保人数194.2万人，城乡居民基本医疗保险参保人数293.3万人。成功争创全国首个智慧居家养老标准化建设试点，全方位、跨越式推进社会养老服务体系建设，到“十二五”期末，养老机构总床位数达到3.2万张，每千名老人拥有养老机构床位数31张。

表1  “十二五”规划主要指标完成情况

（二）面临形势

人口是经济社会发展的基础和重要因素，人口发展也受到经济社会环境的影响。促进人口总量、素质、结构、分布等要素之间的均衡发展，推进人口与经济社会发展水平、资源环境承载力之间相适应，是统筹解决人口发展问题的根本路径。“十三五”时期是我市深入实施“重构绍兴产业、重建绍兴水城”战略，全面建成小康社会的决胜阶段，人口发展面临着新的挑战，促进人口均衡发展呈现出新的任务要求。

随着全面两孩政策的深入实施，我市出生人口将迎来新的生育高峰，“十三五”中后期将产生一定的人口堆积效应，生殖健康、妇幼保健和托幼等公共服务需求压力将进一步增大；经济新常态背景下，产业转型升级对劳动力的知识素质、就业技能等提出新要求，由此对我市外来流动人口中低端劳动力形成挤压，同时对高层次、应用型人才的需求加大；“十三五”期间，第一次生育高峰期出生人口年龄陆续达到60岁及以上，进一步加重了我市人口老龄化程度，老年人口的养老、医疗服务需求将持续增长，养老、医疗服务供给能力面临挑战。此外，随着经济发展水平的提高，实现城乡、区域、人群之间基本公共服务标准化、均等化和法定化，既是贯彻“共享”发展理念的内在要求，更是促进人口均衡发展的重要手段。

另一方面，单独两孩、全面两孩政策的先后实施，这是国家积极应对“少子化”、“老龄化”等人口发展问题的重要举措，为保持适度生育水平，提高人口素质，促进人口均衡发展提供了新的政策机遇。合理引导一对夫妇生育两个孩子，要求加大对妇幼保健、托幼、义务教育等领域的投入力度，有利于提高社会发展水平。有序推进农业转移人口、外来流动人口市民化，为城市经济发展提供了土地、劳动力资源。构建以居家为基础、社区为支撑、机构为补充的社会化养老服务体系，整合社区养老、医疗服务资源，推进医养融合，既满足了老年人口的养老、医疗服务需求，又推动了生命健康等产业的发展。

二、指导思想和主要目标

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕深入实施“重构绍兴产业、重建绍兴水城”战略部署，深入推进农业转移人口市民化和外来流动人口社会融入工程，积极应对人口老龄化挑战，提高人口和计划生育基本公共服务均等化水平，逐步提高人口素质，改善人口结构，优化人口分布，促进人口长期均衡发展，为我市高水平全面建成小康社会创造良好的人口环境。

（二）基本原则

——以人为本，均衡发展。把促进人的全面发展作为经济社会发展的根本目的和基础动力，完善人口发展战略，促进人口总量、素质、结构、分布均衡合理发展。

——城乡统筹，协调发展。深化户籍制度改革，提高中心镇人口集聚力度，以基本公共服务均等化为手段，推进城乡人口统筹发展。人口是经济社会发展的基础和重要影响因素，有效推动人口发展与经济社会联动、协调发展。

——高效服务，共享发展。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务供给水平，帮扶存在特殊困难的计划生育家庭和残疾人群体，借助多方力量构建社会化养老服务体系，让全市人口公平合理地共享经济社会发展成果。

（三）主要目标

“十三五”时期，我市稳步实施全面两孩政策，进一步完善人口发展相关政策，深入实施优生促进工程，适度提高人口生育水平，积极推进中心城市人口集聚和外来流动人口社会融入，大力推进社会化养老服务体系建设，提高社会保障水平，促进我市人口均衡发展，确保人口发展事业继续走在全省前列。具体来说：

——人口总量适度增长。“十三五”时期，全面两孩政策生育堆积平稳过渡，保持适度生育水平，总和生育率上升到1.6左右，计划生育率保持在95%以上，出生人口性别比保持在107左右，到2020年末，全市常住人口总量约535万人，户籍人口约451万人。

——人口素质水平有效提升。巩固提高婚前医学检查率、孕前优生健康检查率，降低出生缺陷发生率。孕产妇死亡率和5岁以下儿童死亡率分别控制在9/10万和8‰以下，居民人均期望寿命达到81岁。教育普及水平进一步提高，高等教育毛入学率达到60%。

——人口城市化水平稳步提升。农业转移人口市民化、外来流动人口积分制管理有序推进，进一步提高人口社会融入水平。基本形成“中心城市—县域城市—小城市（中心镇）—一般乡镇”城乡人口分布格局，到2020年末，常住人口城市化率达到68%。累计新增城镇就业人数50万，人才资源总量达到135万人。

——基本公共服务供给水平持续改善。学前教育三年入园率达到99%、义务教育巩固率保持100%水平；基本养老保险覆盖率达到95%、基本医疗保险覆盖率达到99%；每千人执业（助理）医师数量达到3人、每百名老年人口拥有机构养老床位数4张。加大教育、医疗、社会保障、就业、养老等基本公共服务财政投入力度，进一步提升基本公共服务标准化、均等化和法定化供给水平。

表2  绍兴市“十三五”人口发展主要指标

三、主要任务

（一）坚持计划生育基本国策，促进人口均衡发展

坚持计划生育基本国策，建立健全有利于促进人口均衡发展的政策支撑体系。组织开展城市居民家庭生育两孩意愿及影响因素调查，加强对全面两孩政策实施效果评估，适度提高生育水平。加强出生人口动态监测，充分考虑“十三五”中后期我市在生殖健康、妇幼保健、托幼与义务教育等方面服务需求扩大，做好相关服务设施的布局规划和建设，做好妇幼、计划生育、学前教育等专业技术人才储备。做好人口生育政策调整与相关政策的衔接、优化，改革完善生育服务证制度、计划生育公共服务制度、家庭发展支持政策，提升计划生育服务管理水平。坚持以促进计划生育家庭发展为导向，健全与社会保障制度相配套、与相关民生政策相衔接的计划生育利益导向政策体系，逐步取消对符合两孩生育政策而放弃生育者的奖励。继续实施农村计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助制度，加大对独生子女死亡伤残家庭的政策协调和扶持力度。进一步做好出生人口性别比偏高综合治理工作，严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定、非医学需要选择性别的人工终止妊娠行为，确保“十三五”期间出生人口性别比保持在107左右。

（二）深入推进优生促进工程，提高出生人口素质

预防出生缺陷，提高出生人口素质是统筹解决人口问题的重要任务，也是新时期人口发展工作的重要内容。积极通过我市优生优育优教“三优平台”，围绕着“宣传倡导、健康促进、优生咨询、高危人群指导、孕前优生健康检查、均衡营养”等六大任务，为育龄人口提供婚前医学检查、孕前优生检测、婚育咨询、生殖健康检查和科普知识讲座，扩大优生检查免费项目数量，进一步提高我市育龄人口的生殖健康水平，增强人们提高人口素质、预防出生缺陷、科学育儿、人口早期教育的意识和能力。 “十三五”时期，出生缺陷发生率控制在15‰以下，免费计划生育服务覆盖率达到95%以上。

（三）加快现代教育强市建设，提高人口文化素质

深化教育改革发展，提高公众科学文化素养，创新素质教育，全面提升教育普及化、均衡化、信息化和国际化水平，教育综合竞争力进入全省第一方阵，率先实现教育现代化，全面提高人口文化素质。按照“普惠+优质”的要求，构建“广覆盖、高品质、多样化”学前教育公共服务体系，2017年，全市普惠性幼儿园在园儿童覆盖面达到80%，等级幼儿园比例达到95%，等级幼儿园在园儿童覆盖率达到98%。到2020年，全市省二级及以上优质幼儿园在园儿童覆盖率达到80%。坚持以“品质+特色”为重点，统筹义务教育均衡发展，进一步完善优质教育资源共享机制，推进城乡教育一体化进程。开展特色小班化教育，构建现代人才培养新模式，提升特殊教育的品质内涵。发挥专业品牌优势，推动产教深度融合，培养高素质应用型人才。以创新创业教育为突破口，转变高校人才培养模式，提高高校服务社会能力，到2020年，高等教育毛入学率达到60%。加快开放型终身教育数字化学习平台建设，推进各类教育培训，夯实市民终身教育发展能力。紧紧围绕培育和践行社会主义核心价值观，深入推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，弘扬社会诚信文化。

（四）实施就业优先战略，提高人才创新发展能力

实施就业优先战略和更加积极的就业政策，促进经济发展与扩大就业的良性互动，加强失业预测和调控，保持就业局势稳定。鼓励“大众创业、万众创新”，把创业带动就业作为新的就业增长极，综合运用财政、税收、金融等手段，大力支持创业促进就业。高度重视高等学校毕业生就业工作，支持鼓励高校毕业生创业创新，帮助零就业家庭、最低生活保障困难家庭劳动力就业，加强对流动人口、失业人员就业技能培训，全面提升就业创业全过程公共服务能力。到2020年末，累计城镇新增就业人数达到50万，城镇登记失业率控制在3.2%以内。按照创新驱动发展和转型升级要求，依托重点人才工程和项目，加大对高层次人才的引进和培育力度。围绕“中国制造2025”和“重构绍兴产业、重建绍兴水城”的战略部署，充分发挥政府指导调控和市场开发配置作用，进一步完善高技能人才工作体系，培养造就高技能人才。优化引才用才体制机制，提高各类人才创新发展能力。到2020年末，全市人才资源总量达到135万人。

（五）扎实推进基本公共服务均等化，促进人口合理布局

根据国家和省基本公共服务均等化清单，以教育、卫生、劳动就业、社会保险、文化体育、社会服务、住房等八大领域为核心，推进城乡、区域、人群间基本公共服务均等化供给。积极推进中心城市人口集聚和外来流动人口社会融入，有序提高人口城市化水平，以适应“十三五”及未来一段时期我市城市化发展需要。加大基本公共卫生服务供给力度，根据需要适时增加服务项目，完善基本公共卫生服务规范和考核评价体系，提升服务绩效水平和均等化水平，保证群众普遍受益。贯彻落实流动人口计划生育、优生优育、生殖健康等基本公共服务均等化待遇，建立健全“全覆盖、同待遇、共享受、促融合”的政策和服务体系，提高“八免四补”服务政策绩效。继续深化流动人口户籍、就业、医疗卫生、社会保障、子女就学、住房等公共政策改革创新，为流动人口融入我市创造条件。人口分布趋向合理，“中心城市—县域城市—小城市（中心镇）—一般乡镇”城乡人口分布格局基本形成，2020年末常住人口城市化率达到68%。

（六）建立健全养老服务体系，积极应对人口老龄化挑战

建立健全养老服务体系，不断改革完善老年人群体养老、医疗等社会保障制度设计，逐步提高社会保障待遇水平和服务享受便捷性，让老年人群体共享经济社会发展成果，是“十三五”及更长时期内我市积极应对人口老龄化的重大任务。弘扬敬老、养老、助老社会风尚，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，基本形成“9643”的养老服务总体格局。鼓励和支持各类企业、社会组织和个人从事居家和社区养老服务，“十三五”期间实现城乡居家养老服务（照料中心）全覆盖，大力推进智慧居家养老标准化建设。加强养老服务设施建设，到2020年，全市每千名老人拥有社会养老床位数50张。完成全市90%以上乡镇敬老院升级改造工程，充分发挥其乡镇社会福利中心的作用，方便老人就近入住。推进医疗和养护相融合的健康养老，引导医疗机构开设老年病科，开设养老护理床位，推进养老护理院、临终关怀机构建设。实施“乐龄工程”，深化“银龄互助”，推进“独居老人暖巢行动”，全面提升基层老龄工作实效。加强养老服务人才队伍建设，到2020年，养老服务人员队伍实行上岗、定期培训制度全覆盖。

四、保障措施

（一）建立健全人口发展的组织领导和工作机制

根据人口发展工作需要，进一步理顺发改、卫计、公安、统计、教育、人社、民政、妇联、残联、宣传等部门人口工作职责，建立健全我市人口发展的组织领导和工作机制，始终将促进人的全面发展放在政府工作的首位。统筹社会公共服务资源，完善人口发展政策支撑体系，建立重大经济社会政策人口发展影响评估机制，形成统筹解决人口问题的强大合力，促进人口长期均衡发展。

（二）建立促进人口均衡发展的资源保障机制

根据促进我市人口均衡发展的任务要求，完善以人的全面发展为导向的资源保障机制。加强基层医疗卫生和计划生育、学前教育和基础教育、养老服务等专业人才队伍建设，为做好新时期人口发展工作奠定人力基础。调整优化财政支出结构，进一步加大对卫生和计划生育、学前教育、基础教育、就业培训、社会保障、养老服务等领域的投入，为实现基本公共服务标准化、均等化和法定化提供财力保障。结合全面两孩政策实施情况、人口老龄化趋势，调整完善妇幼保健、托幼、义务教育、养老等公共服务设施规划布局并及早开工建设。

（三）建立人口数据共享与信息化管理机制

加强人口和计划生育信息化建设，推进全市计划生育、孕产期保健、住院分娩、预防接种等信息共建共享，加强市、县、乡、村四级信息网络建设，完善信息采集和管理制度规范。升级全市人口基础信息数据库，推进公安、统计两大部门统计口径对接，实现发改、公安、卫计、统计、教育、人社、民政等部门人口数据的交换共享，不断提高人口管理的信息化水平。

（四）加大国家人口政策宣传力度

继续做好坚持计划生育基本国策宣传，全面普及优生优育、避孕节育、生殖健康知识，加强全面两孩政策的宣传引导，结合“5.29”、“7.11”等人口活动日，开展关爱行动、幸福家庭宣传。推进生育文化建设，开展婚育新风进万家活动，建立具有特色的地方人口文化基地。积极发挥基层群众性人口计生组织、计划生育协会等组织的作用，开展示范创建活动，扩大人口事业发展社会公众参与度，共同推进我市人口发展工作迈上新台阶。