绍兴市交通运输局党委理论学习中心组
改革开放以来，我国工程咨询服务市场化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态。随着固定资产投资项目建设水平逐步提高，建设单位在项目投资决策、工程建设、运营维护过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强，这在某种意义上催生了全过程工程咨询的模式，本文将介绍全过程工程咨询诞生的背景、政策的发展，分析全过程工程咨询模式在我市的应用、取得的成效以及存在的问题，并提出下一步对策建议。
一、全过程工程咨询背景分析
（一）诞生背景
一是项目法人责任制管理的需要。2000年8月，原交通部下发了《公路建设四项制度实施办法》，在公路建设领域建立了公路建设项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度等四项基本制度，2015年《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》再次明确：公路建设项目应实行项目法人责任制。对于目前由地方政府或交通运输主管部门直接负责建设管理的国省干线公路、农村公路项目，应按照政企分开、政事分开、监管与执行分开的原则，逐步过渡到由公路管理机构履行建设管理法人职责，或通过代建方式由专业化的项目管理单位负责建设。
二是监理、咨询行业发展需要。长期以来，我国公路水运项目建设模式以可研－设计－招标－施工模式为主，这种模式将项目过程人为割裂开来，形成了很多相互独立的阶段，同时监理单位不具备项目管理单位的职能和职责，其定位导致监理的定位不清、职责弱化，对项目全面规范管理带来不利影响。
公路水运项目采用全过程工程咨询，可以集工可、设计、监理、项目管理各阶段技术和经验之所长，为公路项目投资及工程建设提供高质量工程咨询服务，从而全面提升投资效益和工程建设品质。
（二）政策发展
2015年交通运输部发布《公路建设项目代建管理办法》明确了代建管理相关制度，项目法人和代建单位的职责范围，代建管理相关要求等内容。2017年2月《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出培育全过程工程咨询模式后，行业对其给予广泛关注。2017年5月，住房和城乡建设部发布了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，同时公布了首批40家试点企业名单，试点工作为期2年。2019年国家发展改革委和住房和城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，分别对公路建设、房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务提出了指导意见，指明了发展的方向。2021年3月省发展改革委、省交通运输厅联合印发《浙江省公路水运项目全过程工程咨询服务管理指南（试行）》，明确全过程工程咨询服务采取“1+N”模式，为我省公路水运项目开展全过程工程咨询服务提供遵循。
二、全过程工程咨询模式的应用
2019年，我市萧山至磐安公路（金浦桥至三江口大桥段）快速化改建工程全过程工程咨询服务项目开启，标志着全过程工程咨询服务新模式在我省交通工程领域落地。此后，我市曹娥江清风船闸及航道工程等多个项目陆续采用全过程工程咨询（代建+监理）的管理模式。
（一）全过程工程咨询工作内容
可以看出，全过程工程咨询工作范围主要为项目管理与工程监理，还可包括招标代理和设计咨询等服务项目，而项目信息化建设也是其中重要工作内容。
（二）全过程工程咨询单位机构人员配置
全过程工程咨询单位配置主要包括工程（技术）管理部门、合同管理部门、（安全）环保部门、综合管理部门，有个别全过程工程咨询单位还有征迁协调部门、设计咨询部门、招标代理部门、内部监察部门，而监理办为全过程工程咨询指挥部下属机构，受全过程工程咨询指挥部直接管理，依据监理规范和合同独立开展工程监理工作，实行总监负责制。
主要人员配置基本为项目负责人（指挥长）+技术负责人（咨询负责人）+总监理工程师（若有）的配置，随着工作内容多样化精细化，相应的管理人员数量也越来越多。
（三）全过程工程咨询应用优点
根据调研反馈，县级交通运输主管部门与建设单位对全过程工程咨询模式感到基本满意。
其中，县级交通运输主管部门认为全过程工程咨询模式的推广，使得行业监管更有针对性，监管更具威慑力，抓住“牛鼻子”和关键少数，为行业监管带来便利；同时，全过程工程咨询模式的推广，有利于帮助行业监管从全局和整体利益思考问题。
建设单位普遍认为，全过程工程咨询模式能够强化项目管理力量和管理专业性，特别是能通过配置多名专业管理人员，能减少建设单位的管理工作。具体如：一是有利于实现项目全过程投资控制目标。；二是有利于增强项目全过程管理能力；三是有利于项目全过程工期控制；四是有利于提高咨询企业对业务的服务质量；五是有利于降低建设单位风险；六是有利于真正发挥全过程监理作用；七是有利于项目信息化建设。
（四）全过程工程咨询管理方式
一是市场认知有待完善。全过程工程咨询仍属于新生事物，建设单位和工程咨询服务企业对全过程工程咨询相关政策、具体要求不甚了解；二是法律地位和责任主体模糊。全过程工程咨询单位目前定位为建设单位提供咨询服务，受项目法人委托开展相关管理工作，但不是真正的项目法人，同时又承担了监理等工作，法律地位较为尴尬；三是缺乏标准依据。主要表现为建设单位对全过程工程咨询服务无法客观有效地评判，更多的是以主观感受评价，没有获得感；全过程工程咨询服务内容边界不够明确，全过程工程咨询服务工作量无法判定；四是统筹协调难度大。全过程工程咨询服务的内容多、范围广、责任大，其内部协调，各专业工作之间的协同，与当地政府、行业管理部门的协调难度较大；五是咨询企业能力不足。对全过程工程咨询的综合性、跨阶段、一体化、一站式服务的性质和优势没有深刻的认识；六是收费模式差距较大。目前，各方对项目管理费的计取或折扣比例和统筹管理费计取比例存在较大分歧，另外，目前暂无统筹管理费的取费依据，只能依据《国家发展改革委 住房和城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》。
（五）全过程工程咨询缺点
根据调研反馈并结合实际，主要存在以下几方面缺点：一是市场认知有待完善；二是法律地位和责任主体模糊；三是缺乏标准依据；四是统筹协调难度大；五是咨询企业能力不足；六是收费模式差距较大。
三、对全过程工程咨询模式的建议意见
一是完善法律法规，明确主体地位。由行业管理部门出台更多的相关管理办法和指导性文件，进一步明确全过程工程咨询的法律地位和权利责任，根据每个项目技术特点、工作内容等分别指导机构设置和人员力量配置。
二是建立全过程工程咨询服务技术标准和合同体系。研究建立投资决策综合性咨询和工程建设全过程工程咨询服务技术标准体系，促进全过程工程咨询服务科学化、标准化和规范化。
三是建立全过程工程咨询考核标准。建立健全责权利相对统一的责任机制，完善相关目标管理、绩效考评、奖惩激励、风险防控和信用评价制度，进一步明确全过程工程咨询单位和建设单位的工作界面。
四是建立全过程工程咨询服务管理体系。鼓励咨询单位要建立自身的服务技术标准、管理标准，不断完善质量管理体系、职业健康安全和环境管理体系。